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來源:中國文化報 來源作者:李國新 來源時間:2017-09-13 10:48:56編輯人:  發布時間:2017-09-13 10:48:56 瀏覽次數:

改革治理結構 增強發展活力

  我國的公共文化機構法人治理結構改革,是伴隨著事業單位分類改革從2007年拉開序幕的。2013年,十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》、2015年初,中辦國辦印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》、今年開始實施的《公共文化服務保障法》,都明確要求推動公共文化機構建立法人治理結構。2014年以來,文化部和許多地方政府相繼進行了公共文化機構建立法人治理結構的試點工作。近日,經中央全面深化改革領導小組第37次會議通過,中宣部、文化部等七部門聯合印發《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》(以下簡稱《實施方案》),具有頂層設計性質的公共文化機構法人治理結構改革施工藍圖和行動指南出臺,標志著我國公共文化體制機制改革邁出了新步伐。

  法人治理結構是由利益相關方共同參與治理的組織架構和運行機制。公共文化機構建立法人治理結構,目的是實現政府職能轉變、政事分開;強化公共文化機構的法人自主權,激發發展活力;引入社會力量參與管理和運行,形成多元共治格局,根本目的是促進公共文化機構管理水平和服務質量與效能的提高,從而更好地履行公益性文化服務機構的社會職責。從這個意義上說,建立法人治理結構是公共文化機構管理體制和運行機制的深刻變革,是與國家治理體系和治理能力現代化總目標相適應的改革,因此稱得上是公共文化領域“在大局下謀劃、在大勢中推進、在大事上作為”的重要改革。

  《實施方案》上接黨中央的戰略部署,下接各地試點實踐的經驗和面臨的問題,在如何具體實施公共文化機構法人治理結構改革上,明確了基本原則,規劃了實現路徑,提出了具體措施,加大了改革力度,回應了基層關切的公共文化機構法人治理結構怎么建、關聯改革怎么突破的問題,既堅定不移推進改革又注重戰略戰術,是一份符合“拿起來就能干”要求的實施方案。

  《實施方案》明確了理事會的性質和構成要素,為組建理事會提供了基本遵循。在以往的試點實踐中,我國公共文化機構理事會的性質定位出現了多種形式,有決策型,有決策監督型,有決策議事型,有輔助決策型,也有決策咨詢型等?!秾嵤┓桨浮吩?011年7月國務院辦公廳《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》(國辦發[2011]37號)基礎上進一步明確,理事會是公共文化機構的決策機構,統一了對理事會性質定位的認識。理事會的構成要素包括政府有關部門、公共文化機構、服務對象和其他有關方面的代表,體現的是利益相關方共同治理的原則,同時明確了三條原則:一是本單位以外人員擔任的理事要占多數,這是公共文化機構公共利益最大化的保障機制;二是理事會可設立咨詢或專業委員會,這是“外部理事占多數”格局下公共文化機構專業化運營的保障機制;三是作為監督機構的監事會是否單獨設置根據實際情況而定,這是在總結以往試點實踐經驗基礎上,立足我國公共文化機構不同規模、條件提出的指導原則。

  《實施方案》明確了公共文化機構相關方的職責,規范了公共文化機構的管理和運行。政府行政部門的主要職責是對公共文化機構和理事會建設進行監督指導、績效考核;理事會作為決策機構,決策的主要事項是本單位的發展規劃、財務預決算、重大業務、章程擬訂和修訂等;管理層按照理事會決議自主履行日常業務管理、財務資產管理和一般工作人員管理三大職責。公共文化機構決策、執行、監督既相互制約又相互促進的治理結構得以確立。建立法人治理結構,強化理事會的決策權力,并不是要削弱民主管理?!秾嵤┓桨浮访鞔_要求在法人治理的架構內,要積極發揮本單位工會的作用,建立了涉及全體職工切身利益的重大事項職工代表大會先行討論的制度。

  《實施方案》明確了加強黨對公共文化機構的領導的原則,提出了落實黨組織在法人治理結構中地位的實現方式。建立法人治理結構怎樣加強而不是削弱黨的領導,這是人們普遍關切的問題。以往的試點實踐顯現了兩大主要問題:一是理事會和單位黨組織的關系,二是管理層人事管理自主權和“黨管干部”原則的關系?!秾嵤┓桨浮吩诳偨Y吸收試點經驗的基礎上,明確了解決兩大問題的具體方法。首先,建立干部“雙向進入、交叉任職”制度,通過理事會、黨組織主要成員的一體化,讓黨組織的意志體現在理事會決策中;其次,公共文化機構的重要人事任免,黨組織參與理事會討論,或理事會在作出決策前征得黨組織同意。明確法人治理結構中加強黨的領導的實現方式,對確保我國公共文化機構法人治理改革不偏離正確方向、不放松意識形態工作責任、鮮明地體現法人治理改革的制度優勢和中國特色至關重要。

  《實施方案》落實十八屆三中全會確定的總體設計、統籌協調、整體推進原則,在破解關聯改革難題上有重要突破。公共文化機構建立法人治理結構是管理體制和運行機制的改革。以往的試點實踐表明,沒有相關聯的人事體制、財務體制、管理體制的配套銜接改革,理事會制度只能是流于形式。因此,加強關聯制度配套改革,是推進和深化公共文化機構法人治理結構改革的關鍵?!秾嵤┓桨浮反_定的關聯制度配套改革在兩個方面邁出了關鍵性步伐。在落實人事管理自主權方面,明確了“三自主一推動”,即公共文化機構按照國家法律法規、有關規定和章程,自主決定本單位的內部機構和崗位設置;自主制定公開招聘工作人員方案和競聘上崗辦法;自主組織人員聘用和競聘上崗工作;推動符合條件的公共文化機構按照職稱評審權限自主開展職稱評審。在擴大收入分配自主權方面,《實施方案》提出了四大著力點。首先,賦予公共文化機構內部績效工資分配自主權。明確在核定的績效工資總量內,績效工資分配向關鍵崗位、高層次人才、業務骨干和作出突出成績的工作人員傾斜,這是針對近年來公共文化機構普遍反映的“新大鍋飯”問題的改革舉措。其次,與《公共文化服務保障法》有關“優惠”服務的規定相銜接,明確公共文化機構開展優惠服務取得的收入,可以用于設施維護、管理和事業發展。第三,落實國務院辦公廳轉發的文化部等四部委《關于推動文化文物單位文化創意產品開發的若干意見》(國辦發[2016]36號)精神,明確公共文化機構文化創意產品開發取得的各類收入,可用于加強公益文化服務、藏品征集、繼續投入文化創意產品開發,以及對符合規定的人員予以績效獎勵等。第四,給予公共文化機構一定的資金統籌配置權,開啟了解決公共財政資金“買醬油的錢不能打醋”一類問題的嘗試??梢灶A期,這些關聯配套改革措施的逐步落實,將會真正體現出法人治理結構改革促進公共文化發展的重大紅利,進而進一步激發公共文化機構開展法人治理結構改革的積極性。

  (作者系北京大學教授、國家公共文化服務體系建設專家委員會主任)

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